Hot Issues

ภาวะ Shutdown ของสหรัฐฯ ยืดเยื้อเป็นประวัติการณ์

 ประเด็นสำคัญ

• • ภาวะ Shutdown ของสหรัฐฯ ทำสถิติยาวนานที่สุดเป็นประวัติการณ์จากความขัดแย้งทางการเมืองในประเด็นการสร้างกำแพงกั้นชายแดนสหรัฐฯ และเม็กซิโก
  • หากภาวะ Shutdown ยิ่งยืดเยื้อจะยิ่งสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ โดย S&P ประเมินว่าภาวะ Shutdown ที่ดำเนินมากว่า 3 สัปดาห์สร้าง
    ความเสียหายแล้วเกือบ 4 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ
  • ความเสี่ยงที่ภาคส่งออกของไทยจะได้รับผลกระทบมีเพิ่มขึ้น หากภาวะ Shutdown ยืดเยื้อและไม่มีทีท่าว่าจะยุติลงได้โดยเร็วจนกระทบเศรษฐกิจสหรัฐฯ

การปิดทำการชั่วคราวของหน่วยงานรัฐบาลกลางสหรัฐฯ บางส่วน (Federal Government Shutdown) หรือภาวะ Shutdown เกิดขึ้นแล้วหลายครั้งในประวัติศาสตร์สหรัฐฯ สาเหตุส่วนใหญ่มาจากการงัดข้อทางการเมืองในประเด็นนโยบายสำคัญระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งตัวแทนจากพรรครีพับลิกันและพรรคเดโมแครตมักสลับกันครองอำนาจในฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง อย่างเช่นสมัยประธานาธิบดีบารัก โอบามา เกิดภาวะ Shutdown เป็นเวลา 16 วัน จากประเด็นโครงการประกันสุขภาพ (Obama Care) ทั้งนี้ ล่าสุดสหรัฐฯ ตกอยู่ในภาวะ Shutdown อีกครั้ง และถือเป็นครั้งที่ยาวนานที่สุดเท่าที่เคยมีมา

ภาวะ Shutdown สมัยประธานาธิบดีทรัมป์…ทำสถิติยาวนานที่สุดเป็นประวัติการณ์

• สหรัฐฯ จำเป็นต้องปิดทำการหน่วยงานรัฐบาลกลางบางส่วน (ราว 1 ใน 4 ของทั้งหมด) นับตั้งแต่วันที่ 21 ธันวาคม 2561 โดยหน่วยงานที่ปิดทำการประกอบด้วยอุทยานแห่งชาติ สวนสาธารณะ อนุสรณ์สถาน และพิพิธภัณฑ์ทั่วประเทศ รวมไปถึงหน่วยงานบางส่วนด้านพาณิชย์ ด้านการศึกษา และกระทรวงยุติธรรม ส่งผลให้พนักงานของรัฐบาลกลางราว 8 แสนคน ต้องหยุดงานหรือบางส่วนต้องทำงานโดยไม่ได้รับค่าตอบแทน เนื่องจากรัฐบาลกลางไม่มีงบประมาณในการจ่ายเงินเดือน ปัจจุบันเจ้าหน้าที่รัฐบาลกลางสหรัฐฯ ในหลายเมืองเริ่มชุมนุมประท้วงภาวะ Shutdown ที่ยืดเยื้อ ทั้งนี้ สาเหตุหลักของการ Shutdown ในรอบนี้มาจากความขัดแย้งระหว่างสมาชิกสภาคองเกรสจากพรรคเดโมแครตกับรัฐบาลประธานาธิบดีทรัมป์ที่ต้องการให้มีการบรรจุงบประมาณสำหรับสร้างกำแพงกั้นระหว่างชายแดนสหรัฐฯ กับเม็กซิโก โดยประธานาธิบดีทรัมป์ยื่นคำขาดว่าจะไม่ลงนามในร่างกฎหมายงบประมาณหากการสร้างกำแพงกั้นชายแดนเม็กซิโกไม่รวมอยู่ในงบประมาณ รวมทั้งเคยประกาศว่าอาจประกาศภาวะฉุกเฉินเพื่อใช้อำนาจประธานาธิบดีออกกฎหมายพิเศษสำหรับการสร้างกำแพงเพื่อไม่ต้องขออนุมัติจากสภาคองเกรส โดยใช้งบประมาณที่มีการจัดสรรไว้แล้วสำหรับกองทัพ
• ภาวะ Shutdown สมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ทำสถิติยาวนานที่สุดเป็นประวัติการณ์ หลังยืดเยื้อผ่านเข้าสู่วันที่ 22 เมื่อ 12 มกราคม 2562 เทียบกับสถิติสูงสุดเก่าที่สหรัฐฯ เคยเผชิญภาวะดังกล่าวเป็นเวลา 21 วันเมื่อช่วงปลายปี 2538 ถึงต้นเดือนมกราคม 2539 โดย ภาวะ Shutdown ที่ยังไม่มีทีท่าว่าจะยุติลงได้โดยเร็วในครั้งนี้ นับเป็นประเด็นที่ต้องติดตามใกล้ชิดเนื่องจากจะมีส่วนซ้ำเติมเศรษฐกิจสหรัฐฯ ในปี 2562 ที่กำลังฟื้นตัวอย่างเปราะบางท่ามกลางสงครามการค้ากับจีนที่ยังคงไม่มีบทสรุป

ผลกระทบ...ยิ่งยืดเยื้อ ยิ่งเสียหาย

• สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ (White House Council of Economic Advisers) ประเมินว่าภาวะ Shutdown จะส่งผลให้ GDP สหรัฐฯ ลดลง 0.1% ในทุก 2 สัปดาห์ ขณะที่ S&P Global Ratings ประเมินว่าการหยุดทำการดังกล่าวจะสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจประมาณ 2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ในทุก 1 สัปดาห์ ซึ่งการที่ภาวะดังกล่าวดำเนินมากว่า 3 สัปดาห์ ได้สร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจแล้วเกือบ 4 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และหากปล่อยให้สถานการณ์ดังกล่าวดำเนินไปอีก 2 สัปดาห์ ความเสียหายดังกล่าวจะสูงถึง 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งสูงกว่างบประมาณในการสร้างกำแพงกั้นชายแดนเม็กซิโกที่กำลังเป็นประเด็นความขัดแย้งสำคัญในขณะนี้
• Fitch Ratings ระบุว่าอาจพิจารณาปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือตราสารทางการเงินของสหรัฐฯ ลงจากระดับ AAA ในปัจจุบัน หากปัญหาการปิดทำการหน่วยงานรัฐบาลกลางยังยืดเยื้อจนถึงเดือนมีนาคม 2562 เนื่องจากจะถูกซ้ำเติมจากปัญหาเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ^* ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวมีแนวโน้มบั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุน เนื่องจากหากมีการปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือดังกล่าวจะถือเป็นครั้งที่ 2^** ในประวัติศาสตร์ที่ตราสารทางการเงินของสหรัฐฯ ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ

ความคิดเห็นของฝ่ายวิจัยธุรกิจ

• ฝ่ายวิจัยธุรกิจเห็นว่าสถานการณ์ Shutdown มีแนวโน้มยืดเยื้อต่อไป ซึ่งจะเป็นปัจจัยสำคัญบั่นทอนการขยายตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ในปี 2562 ให้ขยายตัวได้ต่ำกว่าคาดการณ์ที่3% (คาดการณ์โดย Economist Intelligence Unit) เนื่องจากคาดว่าประธานาธิบดีทรัมป์จะไม่ใช้มาตรการภาวะฉุกเฉิน ซึ่งเป็นวิธีรวดเร็วในการยุติความขัดแย้งในเรื่องงบประมาณสร้างกำแพง เพราะนำไปสู่ความเสี่ยงที่จะถูกกล่าวหาว่าใช้อำนาจในทางมิชอบและมีแนวโน้มถูกฟ้องร้องต่อศาลสูงสหรัฐฯ ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นเมื่อครั้งที่ประธานาธิบดีทรัมป์ลงนามในคำสั่งฝ่ายบริหาร (Executive Order) ห้ามพลเมืองจาก 7 ประเทศเดินทางเข้าสหรัฐฯ เป็นเวลา 90 วัน ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวไม่เป็นผลดีต่อคะแนนนิยมของพรรครีพับลิกันและประธานาธิบดีทรัมป์
• ภาคส่งออกของไทยมีแนวโน้มได้รับผลกระทบทางอ้อมจากความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นของการชะลอตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ตามสถานการณ์ Shutdown ที่ยืดเยื้อ ทั้งนี้ ไทยส่งออกไปสหรัฐฯ ถึง 6 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ในช่วง 11 เดือนแรกของปี 2561 คิดเป็นสัดส่วนราว 11% ของมูลค่าส่งออกทั้งหมดของไทย และนับเป็นตลาดส่งออกอันดับ 2 ของไทย โดยสินค้าส่งออกสำคัญของไทยไปสหรัฐฯ ได้แก่ เครื่องคอมพิวเตอร์ อุปกรณ์และส่วนประกอบ ผลิตภัณฑ์ยาง อัญมณีและเครื่องประดับ อาหารทะเลกระป๋องและแปรรูป และเหล็ก เหล็กกล้าและผลิตภัณฑ์

• ^*สหรัฐฯ ประสบปัญหาขาดดุลการคลังเรื้อรังทำให้มีหนี้สาธารณะในระดับสูง (ราว 21 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ณ เดือนมีนาคม 2561) ซึ่งแม้ว่าสหรัฐฯ จะมีกฎหมายที่กำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้เพื่อไม่ให้รัฐบาลก่อหนี้ในระดับสูงมากจนนำมาซึ่งความเสี่ยงทางการคลัง แต่ที่ผ่านมาสภาคองเกรสได้ผ่านกฎหมายเพื่อเพิ่มหรือยกเว้นเกณฑ์เพดานหนี้มาโดยตลอด เนื่องจากงบประมาณไม่เพียงพอใช้จ่าย ล่าสุดเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2561 ประธานาธิบดีทรัมป์ดำเนินมาตรการยกเว้นเกณฑ์เพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ เป็นการชั่วคราวจนถึงวันที่ 1 มีนาคม 2562 เพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการออกตราสารหนี้เพื่อนำเงินมาใช้จ่ายต่อไปได้ ดังนั้น เมื่อมาตรการดังกล่าวมีกำหนดหมดอายุลงในเดือนมีนาคม 2562 สมาชิกสภาคองเกรสต้องเจรจารอบใหม่ในการผ่านกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวอีกครั้ง

  ^**ตราสารทางการเงินของสหรัฐฯ ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือครั้งแรกในประวัติศาสตร์ โดย S&P ในปี 2554 อันเป็นผลจากการเจรจาต่อรองทางการเมืองที่ยาวนานในการผ่านกฎหมายเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะ